Chi decide e chi esegue: dove una promessa diventa un atto

Hai promesso un servizio, i cittadini lo aspettano, l'assessore competente è convinto. Eppure l'assessore non può né ordinare il materiale né affidare l'incarico né impegnare un euro. Non è un cavillo: è la regola di fondo di come è costruito un Comune.

Due mestieri, due firme

L'indirizzo politico decide cosa fare, in che ordine e con quali priorità. Lo esercitano il Consiglio, la Giunta e il Sindaco. Il Consiglio è l'organo di indirizzo e controllo e ha competenze tassative: statuto, regolamenti, bilancio e altre materie previste dalla legge. La Giunta compie gli atti di governo non riservati al Consiglio e collabora con il Sindaco nell'attuare gli indirizzi generali del Consiglio.

La gestione realizza ciò che la politica ha deciso. Spetta ai dirigenti o, dove non ci sono dirigenti, ai responsabili dei servizi: adottano gli atti che impegnano il Comune verso l'esterno, con autonomi poteri di spesa e di organizzazione degli uffici. Rispondono in prima persona della correttezza amministrativa e dei risultati. Il principio sta nel Testo unico degli enti locali (TUEL, D.Lgs. 267/2000, art. 107) e nel Testo unico sul pubblico impiego (D.Lgs. 165/2001, art. 4).

Per questo un assessore non "firma" una spesa. Può chiedere, indirizzare, verificare i risultati. L'atto che vincola il Comune lo adotta il responsabile del servizio.

Un'eccezione esiste, ed è per i Comuni più piccoli. Dove non c'è personale con qualifica dirigenziale, il Sindaco può attribuire con atto motivato le funzioni gestionali ai responsabili degli uffici. Sotto i 5.000 abitanti, una norma consente, con un regolamento dell'ente, di affidarle perfino a componenti della Giunta, anche per contenere la spesa. Resta un'eccezione: il contenimento della spesa va documentato ogni anno con apposita delibera, in sede di approvazione del bilancio. Se non sai in quale caso sei, chiedilo al segretario comunale.

Il filo che porta la promessa fino all'atto

Un esempio, con un Comune immaginario: Borgo Alto, che in campagna elettorale ha promesso un doposcuola gratuito per le elementari.

1. Dopo l'elezione il Sindaco presenta al Consiglio le linee programmatiche di mandato, secondo i tempi fissati dallo statuto. La promessa diventa un impegno scritto.
2. La promessa entra nel DUP, il Documento unico di programmazione.
3. Il Consiglio approva il bilancio di previsione e la promessa trova (o non trova) uno stanziamento.
4. La Giunta approva il PEG, il Piano esecutivo di gestione, che assegna al responsabile del servizio scuola obiettivo e risorse.
5. Il responsabile adotta la determina, l'atto scritto con cui decide e impegna la spesa, e affida il servizio.

Solo l'ultimo passaggio è un atto di gestione. Se un gradino manca, la promessa si ferma lì.

Il DUP: la strategia e la sua copertura

Il DUP ha due parti con orizzonti diversi.

La sezione strategica guarda a tutto il mandato. È dove la politica scrive le proprie linee: cosa vuole cambiare in cinque anni.

La sezione operativa guarda al periodo del bilancio, tre anni. Deve tradurre le linee in programmi concreti: quali interventi, con quali risorse, in quali tempi.

La Giunta presenta il DUP al Consiglio di norma entro il 31 luglio di ogni anno, e il Consiglio lo discute: senza DUP (o senza la sua nota di aggiornamento) il bilancio non si può approvare. I Comuni fino a 5.000 abitanti redigono una versione semplificata.

Le due sezioni devono corrispondersi: una priorità che compare in una sola delle due è un'intenzione senza copertura, oppure un vuoto di programmazione.

Il PEG: obiettivi e risorse ai responsabili

Il bilancio che vota il Consiglio resta a un livello di sintesi: Missioni e Programmi, cioè le grandi funzioni di spesa (istruzione, viabilità, servizi sociali). Il PEG entra nel dettaglio: divide quelle voci in capitoli, le unità elementari su cui si gestisce e si rendiconta. È il documento in cui la Giunta indica, per ciascun responsabile, quali obiettivi e quali risorse gli spettano.

Tre cose da sapere.

• È un atto della Giunta, non del Consiglio: la delibera arriva di norma entro 20 giorni dopo l'approvazione del bilancio di previsione. Per il primo anno comprende anche le previsioni di cassa.
• È facoltativo solo nei Comuni con meno di 5.000 abitanti; da 5.000 in su è obbligatorio. Anche dove non c'è, resta l'obbligo di registrare i fatti di gestione secondo il piano dei conti.
• Va in coerenza con bilancio e DUP: lo dice la norma stessa (TUEL, art. 169).

C'è poi il PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione. Ha assorbito il piano della performance e il piano dettagliato degli obiettivi, che prima erano uniti al PEG. Così oggi il PEG è soprattutto la parte finanziaria, e gli obiettivi di performance dei responsabili stanno di norma nel PIAO. I Comuni con meno di 50 dipendenti adottano una versione semplificata del PIAO. Come i due documenti si dividano la materia dipende dall'organizzazione di ciascun ente.

Perché conta per te

Se sei in maggioranza, la tua promessa è reale quando compare in tutti e tre i documenti, DUP, bilancio e PEG, con un responsabile che ne risponde. Se sei in minoranza, il confine tra indirizzo e gestione ti dice a chi rivolgere la domanda: all'assessore, che risponde della direzione, o al responsabile, che risponde dell'atto.

Una nota di prudenza: quando un atto è stato adottato da chi non ne aveva il potere, le conseguenze possono essere serie. Nei casi dubbi, il segretario comunale è il primo interlocutore.